Dramatisches Höfesterben in der deutschen Landwirtschaft – Ursachen und mögliche Auswege (Teil 1)

Von 14. September 2020 Aktualisiert: 15. September 2020 10:34
In jedem Jahr geben in Deutschland knapp 8.000 landwirtschaftliche Betriebe auf - und es ist davon auszugehen, dass das „Höfesterben“ weitergehen wird. Ständig neue Auflagen und Verbote der Politik verhindern jede Planungs- und Investitionssicherheit und führen zu großer Unsicherheit bei den Betriebsinhabern. Der erste Teil der dreiteiligen Serie beschäftigt sich mit der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU sowie der Abhängigkeit der landwirtschaftlichen Betriebe von der Agrarförderung.

Die deutsche Landwirtschaft befindet sich seit Jahren in einem grundlegenden Strukturwandel. Von den knapp 800.000 landwirtschaftlichen Betrieben im Jahr 1980 sind heute nur noch rund 267.000 übrig [1]. Jedes Jahr geben knapp 8.000 Betriebe auf [2]. Besonders betroffen vom Strukturwandel sind kleinere Betriebe bis 100 Hektar genutzte Fläche (LF) sowie Nebenerwerbsbetriebe, die immerhin die Hälfte der landwirtschaftlichen Betriebe ausmachen [3].

Die Gründe dafür sind vielfältig. Die maßgeblichen Treiber dürften jedoch ökonomische Gründe, technische Entwicklungen, sich verändernde Einstellungen und Verbraucherwünsche, alternative Erwerbsmöglichkeiten außerhalb der Landwirtschaft und gestiegene gesellschaftliche Erwartungen sein [4]. Parallel dazu nimmt die durchschnittliche Betriebsgröße zu. Immer weniger Betriebe bewirtschaften immer größere Flächen und Tierbestände.

Ermöglicht wurde diese enorme Produktivitätssteigerung durch technische Fortschritte in der Züchtung, im Pflanzenschutz und der Landtechnik. So ist ein Landwirt heute in der Lage etwa 140 Menschen zu ernähren [5]. Diese Effizienz ist jedoch auch mit hohen Investitionskosten verbunden. Mit etwa 580.000 Euro Kapital je Erwerbstätigen ist die Landwirtschaft deshalb die kapitalintensivste Branche [6] der Wirtschaft.

I. Einleitung

Es ist davon auszugehen, dass das „Höfesterben“ weitergehen wird. Ständig neue Auflagen und Verbote der Politik verhindern jede Planungs- und Investitionssicherheit und führen zu großer Unsicherheit bei den Betriebsinhabern. Zusammen mit dem hohen wirtschaftlichen Druck und dem demographischen Wandel, finden viele Betriebe keinen Hofnachfolger mehr.

Dazu kommt die zunehmende Liberalisierung der Agrarmärkte und die dadurch steigende Weltmarktpreisabhängigkeit der deutschen Landwirtschaft sowie eine erhöhte Preisvolatilität.  Größere Betriebsstrukturen haben den Vorteil, dass sie zu einer besseren Einzelkostensituation führen und dadurch eine höhere Wettbewerbsfähigkeit erreicht werden kann.

Es ist deshalb wahrscheinlich, dass der Strukturwandel in der Landwirtschaft ein langfristiger Trend ist und die landwirtschaftlichen Betriebe tendenziell weiterwachsen werden. Eine kürzlich veröffentlichte Branchenanalyse der DZ BANK AG prognostiziert, dass die Zahl der landwirtschaftlichen Betriebe auf etwa 100.000 im Jahr 2040 sinken und die durchschnittliche Betriebsgröße im gleichen Zeitraum, bei einer weitgehend unveränderten landwirtschaftlichen Gesamtnutzfläche, von derzeit 62,4 Hektar je Betrieb auf rund 160 Hektar steigen wird [7].

Im Folgenden sollen die verschiedenen Faktoren dargestellt werden, die für die schwierige wirtschaftliche Situation in der Landwirtschaft verantwortlich sind. Nur mit einem grundlegenden Verständnis der wirtschaftlichen Mechanismen auf den in- und ausländischen Agrarmärkten können Wege gefunden werden, wie die landwirtschaftlichen Erzeugerpreise stabilisiert und gesteigert werden können. So könnten der deutschen Landwirtschaft neue wirtschaftliche Perspektiven eröffnet werden und bestenfalls die vielfältigen heimischen Agrarstrukturen erhalten werden.

II. Die Gemeinsame Agrarpolitik

1. Die Entwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU

Vor dem Hintergrund des zweiten Weltkrieges und der Hungerkatastrophen in der Nachkriegszeit, galt die Priorität im europäischen Einigungsprozess einer gemeinsamen Agrarpolitik, welche geeignet war, die Produktivität in der Landwirtschaft zu fördern, die Märkte zu stabilisieren und dabei der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu sichern. Im Jahr 1957 wurden diese Ziele und Aufgaben in den römischen Verträgen durch die Gründerstaaten der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) verankert.

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) trat dann offiziell 1962 mit der Marktorganisation für Getreide in Kraft. Mit der Festsetzung eines Mindestpreises für Getreide 1967 sollte ein bestimmtes Erzeugerpreisniveau in der Landwirtschaft abgesichert werden. Der Staat war verpflichtet, jegliches ihm angebotenes Getreide mit einer bestimmten Qualität zu diesem Mindestpreis anzukaufen. Dazu wurde der EWG-Binnenmarkt durch hohe Importzölle geschützt [8].

Die Maßnahmen kurbelten die Produktion enorm an und führten dazu, dass die EWG ab den frühen 70er Jahren bei Milch und Milchprodukten und ab 1982 bei allen anderen Agrarrohstoffen einen Selbstversorgungsgrad von mehr als 100 Prozent erreicht hatte. Die überproduzierten Waren wurden nun teilweise eingelagert oder mit Exportsubvention auf dem Weltmarkt verkauft. Weil diese Interventionen jedoch keiner Mengenbeschränkung unterlagen, entstanden den Mitgliedstaaten enorme Kosten.

Um die weitere Finanzierbarkeit der Gemeinsamen Agrarpolitik zu gewährleisten, wurden daraufhin verschiedene Maßnahmen wie etwa Produktionsquoten oder die Senkung der garantierten Preise eingeführt. Die erwünschte Wirkung konnte dadurch jedoch nicht erreicht werden. Da die EWG sich durch die staatlich geförderte Überproduktion von Agrarrohstoffen mehr und mehr zum Nettoexporteur entwickelte und gleichzeitig die inländischen Agrarmärkte durch protektionistische Maßnahmen schützte, monierten andere Länder dies in der sogenannten Uruguay-Runde des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) von 1986-1994.

Die Europäische Union (EU) verpflichtete sich mit der Unterzeichnung des Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO) daraufhin dazu, die interne Markt- und Preisstützung abzubauen, die Importzölle auf Agrarerzeugnisse zu senken und die Exportbeihilfen zu reduzieren. Dadurch kam es zu einer gewissen Liberalisierung der Gemeinsamen Agrarpolitik und zu einer Abkehr von der bis dahin praktizierten Markt- und Preisstützung.

In den folgenden Jahren wurden diese Reformen dann schrittweise umgesetzt. Erwähnenswert in diesem Zusammenhang ist sicherlich die sogenannte MacSharry-Reform von 1992, durch welche die flächengebundenen Direktzahlungen als Ausgleich für die Landwirte beziehungsweise als direkte Einkommensstützung eingeführt wurden und nun erstmals auch Umweltbelange Einzug in die GAP fanden. Im Rahmen der Agenda 2000 wurden die Direktzahlungen angehoben sowie eine fakultative Umweltkonditionierung eingeführt, mit der die Mitgliedstaaten die Direktzahlungen an die Einhaltung von Umweltvorschriften verknüpfen konnten.

Außerdem wurde die sogenannte zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik eingeführt, deren Ziel die Förderung der Entwicklung der Landwirtschaft und des ländlichen Raumes durch langfristige Maßnahmen ist. Beispielsweise wurden dadurch Investitionen in moderne Stallbauten und Landmaschinen, umweltverträgliche Landbewirtschaftung, Direktvermarktung, den Aufbau alternativer Erwerbsmöglichkeiten für Landwirte, Dorferneuerungen, Flurbereinigung und Infrastrukturmaßnahmen ermöglicht.

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Ein weiterer Wendepunkt in der Gemeinsamen Agrarpolitik war dann die Agrarreform von 2003. Durch die Entkoppelung der Direktzahlungen von der Produktion wurde dazu beigetragen, dass die Wettbewerbsverzerrungen im internationalen Handel weiter abgebaut werden konnten.

Um die Direktzahlungen in voller Höhe zu erhalten, müssen die Landwirte im Rahmen der so genannten „Cross Compliance“ zahlreiche im Fachrecht vorgesehene Verpflichtungen des Umwelt-, Tier- und Pflanzenschutzes, bei der Tiergesundheit, beim Boden- und Gewässerschutz sowie bei der Lebensmittelsicherheit erfüllen und die Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten.

Mit der letzten Reform Ende 2013 wurde der Kurs der Liberalisierung der Landwirtschaft fortgesetzt und die Gemeinsame Agrarpolitik noch stärker auf die Entlohnung gesellschaftlicher Leistungen ausgerichtet. Neu war das sogenannte „Greening“ der Direktzahlungen, durch welches die Landwirte die Direktzahlungen nur dann erhalten, wenn sie konkrete Umweltleistungen erbringen [9].

Durch die Abkehr von protektionistischen Maßnahmen und der Markt- und Preisstützung und der Einführung der an die Fläche gebundenen Direktzahlungen als direkte Einkommensstützung, kam es insgesamt zu einer stärkeren Marktöffnung und zur Integration der EU in die Weltmärkte. Jedoch kommt es auch durch die derzeitige Agrarförderung zu Fehlanreizen und zu einer Vergeudung von Produktionsfaktoren. So wird es beispielsweise durch die Ausgleichszahlungen möglich, dass die Landwirte ihre Erzeugnisse zu Preisen unterhalb ihrer Produktionskosten verkaufen können.

Es steht also nicht mehr die Produktion von gewinnbringenden Gütern im Vordergrund, sondern vielmehr dient die Produktion nur noch dem Erlangen der Ausgleichszahlungen. Diese wiederum werden zur Deckung des sich einstellenden Defizits benötigt.

Dazu kommt, dass sich die derzeitige GAP durch eine besonders hohe Regelungsdichte sowie einen besonders hohen und personalintensiven Verwaltungs- und Kontrollaufwand auszeichnet. Auch an den hohen Kosten der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) hat sich durch die Reformen kaum etwas geändert. Sie ist nach wie vor mit Abstand der größte Ausgabenblock im EU-Haushalt [10].

2. Abhängigkeit der landwirtschaftlichen Betriebe von der Agrarförderung

Für staatliche Eingriffe in die Landwirtschaft gibt es gute Gründe, die im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) festgelegt sind (Art. 39):

  1. Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts und durch bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte;
  2. Gewährleistung eines angemessenen Lebensstandards für die landwirtschaftliche Bevölkerung;
  3. Stabilisierung der Märkte;
  4. Sicherstellung der Versorgung;
  5. Sicherstellung angemessener Preise für die Verbraucher [11].

Deshalb unterstützen die EU und der Bund die landwirtschaftliche Produktion mit hohen Agrarfördermitteln und teilweise immer noch mit protektionistischen Maßnahmen. Durch die eigene landwirtschaftliche Produktion erhält sich ein Land die Versorgungssicherheit und macht sich in gewisser Weise unabhängig von Lebensmittelimporten und von Schwankungen auf dem Weltmarkt. Außerdem kann nur so die Ernährungssouveränität, d.h. die Selbstbestimmung über die Kriterien, unter denen Nahrungsmittel angebaut werden, bewahrt werden.

Außerdem geht es um die zahlreichen Zusatzleistungen der Landwirtschaft. Die Landwirtschaft erzeugt nämlich neben marktfähigen und qualitativ hochwertigen Nahrungsmitteln auch nicht marktfähige öffentliche Güter („Kuppelproduktion“), wie etwa die Pflege und den Erhalt der Kulturlandschaft, den Schutz der biologischen Vielfalt (Biodiversität) und den wichtigen Beitrag zur Erhaltung der ländlichen Räume.

Daher wird auch von der Multifunktionalität der Landwirtschaft gesprochen. Bei einer Auslagerung der Landwirtschaft ins Ausland müsste der Staat diese Leistungen erbringen, was zweifelslos deutlich teurer werden würde [12].

Insgesamt stehen für die Agrarförderung in Deutschland von 2014 bis 2020 jährlich rund 6,2 Milliarden Euro aus EU-Mitteln (GAP) zur Verfügung, die sich auf zwei Säulen aufteilen.

Die Direktzahlungen (EGFL) aus der ersten Säule machen mit rund 4,85 Milliarden Euro pro Jahr den größten Anteil aus und werden je Hektar landwirtschaftlicher Fläche gewährt. Aus der zweiten Säule werden freiwillige Agrarumweltmaßnahmen der Landwirtschaft und die ländliche Entwicklung (ELER) gefördert. Ohne diese Fördermittel wäre der Fortbestand der heimischen Landwirtschaft undenkbar [13].

Wie abhängig die heimischen bäuerlichen Betriebe von den Direktzahlungen sind, zeigt sich bei einem Blick in die Statistik.

Von den rund 267.000 landwirtschaftlichen Betrieben, von denen jeder zweite nur noch im Nebenerwerb bewirtschaftet werden kann, betrug das landwirtschaftliche Einkommen (Gewinn plus Personalaufwand) für die Klein- und Nebenerwerbsbetriebe durchschnittlich 17.775 Euro je Arbeitskraft bei einem Anteil der Agrarfördermittel am Einkommen von 92,5 Prozent und für die Haupterwerbsbetriebe durchschnittlich 37.618 Euro je Arbeitskraft bei einem Anteil der Agrarfördermittel am Einkommen von 40,5 Prozent.

Einen Sonderfall stellen die von juristischen Personen bewirtschafteten Betriebe in den neuen Bundesländern dar, die ein landwirtschaftliches Einkommen von durchschnittlich 40.023 Euro je Arbeitskraft bei einem Anteil der Agrarfördermittel am Einkommen von 55,2 Prozent erzielten [14].

Beim näheren Blick auf die unterschiedlichen Betriebsformen der Haupterwerbsbetriebe wird ersichtlich, dass der durchschnittliche Anteil der Agrarfördermittel am Jahreseinkommen (Gewinn plus Personalaufwand) mit rund 75 Prozent am höchsten in Futterbaubetrieben, gefolgt von rund 61 Prozent in Ackerbaubetrieben und rund 58 Prozent in Gemischtbetrieben ist [15].

Etwa 95 Prozent aller landwirtschaftlichen Antragssteller erhielten insgesamt weniger als 50.000 Euro Direktzahlungen und etwa 44 Prozent weniger als 5.000 Euro.

Auffällig ist außerdem, dass etwa 1,7 Prozent der Antragssteller mehr als 100.000 Euro Agrarfördermittel pro Betrieb erhielten. Bei diesen Betrieben handelt es sich um Großbetriebe. Weil die Direktzahlungen je Hektar landwirtschaftlicher Fläche gewährt werden, entsteht hierdurch also ein Anreiz zum Betriebswachstum.

Fortsetzung Teil 2 folgt. Der zweite Teil beschäftigt sich mit der Preisbildung auf Agrarmärkten, der geringen Wertschöpfung der Landwirtschaft sowie dem inländischen Markt und der starken Marktmacht auf der Abnehmerseite. Der letzte Teil der dreiteiligen Serie beschäftigt sich mit den ausländischen Agrarmärkten und den Auswirkungen des Agrarfreihandels, den deutschen Agrarexporten und -importen sowie den Auswirkungen des Freihandels auf die Entwicklungsländer. Die Zusammenfassung und Handlungsempfehlungen für die Politik runden die Serie unseres Gastautors Niklas Frohn ab.

Zum Autor: Niklas Frohn studierte Agrarwissenschaften, Agrarökonomie und Agribusiness in Wien und an der TU München. Er betreibt die Webseite Agropolit-x, wo auch dieser Artikel zuerst erschien. Seine Familie musste ihren Winzerbetrieb aus wirtschaftlichen Gründen aufgeben.

Quellen

[1] https://de.statista.com/statistik/daten/studie/36094/umfrage/landwirtschaft—anzahl-der-betriebe-in-deutschland/

[2] Heinrich Böll Stiftung, 2019, Deutscher Agraratlas 2019 – Daten und Fakten zur EU-Landwirtschaft. Zuletzt abgerufen am 29.07.2020, https://www.boell.de/de/2018/12/20/agrar-atlas-daten-und-fakten-zur-eu-landwirtschaft. S. 18-22

[3] Bundesregierung für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL), 2019, Agrarpolitischer Bericht der Bundesregierung 2019. Zuletzt abgerufen am 27.07.2020, https://www.bmel-statistik.de/fileadmin/daten/DFB-0010010-2019.pdf. S. 53

[4] Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN – Drucksache 19/4789 – Höfesterben in Sachsen, 23.10.2018, https://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/19/052/1905257.pdf

[5] https://www.ble.de/SharedDocs/Downloads/DE/BZL/Informationsgrafiken/191211_Menschen-ernaehren-Landwirt.html#:~:text=Heute%20kann%20ein%20Landwirt%20140,so%20viele%20wie%20noch%201990.

[6] https://www.topagrar.com/management-und-politik/news/landwirtschaft-arbeitet-sehr-kapitalintensiv-11946352.html

[7] Niegsch, C. & Stappel, M., 2020, Branchenanalysen – Deutsche Landwirtschaft unter Druck. Zuletzt abgerufen am 27.07.2020,  https://bielmeiersblog.dzbank.de/wp-content/uploads/2020/02/Branchenanalysen_Landwirtschaft-2020-1.pdf

[8] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/de/sheet/103/die-gemeinsame-agrarpolitik-gap-und-der-vertrag

[9] https://www.bmel.de/DE/themen/landwirtschaft/eu-agrarpolitik-und-foerderung/gap/gap-geschichte.html

[10] https://www.kritischer-agrarbericht.de/fileadmin/Daten-KAB/KAB-2007/Zusatzinfos/Reichert_EU-Agrarsubventionen.pdf

[11] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012E/TXT:de:PDF

[12] Binswanger, M., 2020, Mehr Wohlstand durch weniger Agrar-Freihandel – Landwirtschaft und Globalisierung. Wien: Picus Verlag, S. 44ff.

[13] https://www.bmel.de/DE/themen/landwirtschaft/eu-agrarpolitik-und-foerderung/gap/gap-nationale-umsetzung.html

[14] Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL), 2019, Agrarpolitischer Bericht der Bundesregierung 2019. Zuletzt abgerufen am 20.07.2020, https://www.bmel-statistik.de/fileadmin/daten/DFB-0010010-2019.pdf, S. 69

[15] Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL), 2019, Agrarpolitischer Bericht der Bundesregierung 2019. Zuletzt abgerufen am 20.07.2020, https://www.bmel-statistik.de/fileadmin/daten/DFB-0010010-2019.pdf, S. 125

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